政府、机关、事业单位被诉民事案件审判中存在的问题及对策

张尚?


　　近年来，随着市场经济的深入发展和机关单位职能定位的转变，政府、机关、事业单位以民事主体身份参与市场经济进行民事活动的现象日趋广泛。
　　与此同时，引发并诉诸到人民法院的涉及政府、机关、事业单位 的民事案件也在逐年增加。虽然这类案件在整个民商事案件中所占的比重并不大，案件性质也并不复杂，但由于被诉主体是靠国家财政拨款运行的政府、机关、事业单位，加之长期以来受体制和官本位特权思想等因素地影响，在诉讼高发，审判、执行难的今天，给人民法院审理和执行又带来一系列新的困难和问题。作为国家审判机关，如何做到既严格依法公正办案，保护相对当事人的合法民事权益，又兼顾政府、机关、事业单位的权威和社会形象，并积极争取他们的理解和支持，处理好各方面的社会关系，这是具体案件审理和执行中所必须解决的现实问题。也是新时期人民法院所面临的一项新的考验。本文结合西吉县人民法院的审判实践 ，就如何审理好政府、机关、事业单位涉诉案件进行探讨，以期引起共鸣。
　　一、基本情况
　　西吉县人民法院从2005年至2010上半年，共受理被诉单位为政府、机关及事业单位的民事案件58件，其中，受案最少的年份是2005年，只有3件，最多的是2009年，达到27件，平均年受理10件以上。在这些案件中，合同纠纷类38件，占65.5%，损害赔偿纠纷17件，占29.3%，其他3件，占5%。诉前协调处理28件，立案审理30件。在立案审理的案件中，判决结案19件，调解结案8件，驳回起诉2件，报送上级法院管辖1件。有执行内容的19件，执行和解11件，移送上级法院执行5件，正在执行的3件。
　　二、案件特点
　　（一）从起讼主体看，提起诉讼的原告为公民的47件，占81.03%，法人提起诉讼的11件，占18.97%。
　　（二）从被诉单位的性质看，县级党委政府部门涉诉案件最多，达到40.74%，其次，是乡（镇）政府和一些事业单位，他们的涉诉案件各占29。63%。
　　（三）从案件类型看，主要是合同类纠纷，其所占比例高达59.26%， 侵权赔偿类案件占29.63 %，其他类型的案件仅占11。11%。
　　（四）从纠纷的起因看，均为政府、机关、事业单位不履行合同义务偿付拖欠的货款、工程款、贷款、招待费、劳动报酬及未尽管理义务致他人伤残、死亡拒不赔偿而引起。
　　二、具体做法
　　对于当事人起诉政府、机关及事业单位的民事案件，鉴于被诉单位所具有的特殊性和社会性，为了探索更好的途径化解矛盾，消除纠纷，西吉县人民法院在多年的审判实践中，采取以下主要做法：
　　（一）、严把立案关，诉前化解纠纷。让更多的涉及政府、机关、事业单位的纷争在诉前得到解决是西吉县人民法院的首选做法。一是反复做起诉人的思想工作，引导起诉人尽量通过和被诉单位协商等其他有效途径解决纠纷；二是对当事人自行解决不了，原告坚持起诉的案件，以人民法院的名义向涉诉单位发出建议函，敦促被诉单位限期自行解决。三是对前两种方法交涉无效的纠纷，再由立案庭庭长乃至分管副院长、院长，与涉案部门领导及上级主管部门进行协调处理。总之，要穷尽一切办法，尽可能地使纠纷在诉前得到妥善解决。
　　（二）、以调为主，慎行裁判和强制执行。对诉前未能协调处理，已进入诉讼程序的涉及政府、机关、事业单位审判和执行案件，仍然把协调和调解工作贯穿到诉讼和执行的全过程，充分利用各种途径和措施，尽最大努力调解处理，不到万不得已，不强行下判，不强制执行。
　　（三）、加强汇报，争取支持。对审判和执行过程中，地方阻力和干扰大，存在特别难度，基层法院自身无法消化的案件，积极主动地向当地党委、人大和上级法院汇报，争取党委、人大和上级法院的理解和支持，由党委、人大督促解决或上级法院提级审理、执行或指定其他兄弟法院异地交叉审理、执行。
　　三、取得的成效
　　以上措施和办法的实施，有效地化解了一批官民之间的社会矛盾，也缓解了因政府、机关及事业单位涉诉纠纷给人民法院带来的审判和执行压力，48.28%的案件诉前得到妥善化解。进入诉讼程序的案件，26.7%的案件得到调解解决。进入执行程序的案件，57.89%的案子都得到和解执行。受到当地党委、政府和上级法院的肯定和支持，同时，也受到当事人和被诉单位的理解和认同。
　　四、存在的问题
　　在处理政府、机关及事业单位涉诉民事案件中，尽管我们采取了一些措施和办法，也收到了一定的效果，但是，审判实践中仍然存在着影响社会和谐，不利于人民法院审判和执行的问题。
　　一是地方保护主义思想根深蒂固。尤其表现在外地公民、法人起诉、申请执行或外地法院委托执行的大标的诉讼案件上，人民法院的审判和执行工作 ，不但被诉单位不理解、不配合，就连个别领导也不支持，而且横加指责，认为法院没有大局观念，不维护地方利益，不支持地方工作。
　　二是官本位思想严重。一些政府、机关及事业单位的法人以职权自居，在他们眼里，人民法院只不过是地方上的一个小工作部门而已，对人民法院诉前和诉中协调、调解及判后执行工作不以为然，不但不主动配合处理问题，反而通过找领导给压力、散布舆论、转移资金等办法重重设置障碍。阻挠人民法院的审判和执行工作。
　　三是法治观念淡漠。对本单位民事活动中，尤其是前任手中遗留的，应当履行的义务不履行，或未尽应尽之管理义务引起的纠纷不处理，敷衍塞责，能欠就欠，能推就推，能拖就拖；对当事人的起诉，既不答辩，也不出庭应诉，即使答辩、应诉，也是委托律师或指派下属来应付了事，致使能够调解、和解的案件也得不到及时处理和执行。
　　五、措施与对策
　　（一）、加强普法教育，提高政府、机关和事业单位法人的法治意识，增强他们对参与社会矛盾化解、参与诉讼活动重要性认识，自觉地服从并接受人民法院的生效裁判和执行工作，维护法制的统一性和司法的权威性。同时，要进一步规范政府、机关、事业单位的民事行为，做到重法治、讲诚信、负责任，减少政府、机关、事业单位涉诉纠纷。
　　（二）、培养法官司法技能，提升法官的司法能力，学会应对各种复杂矛盾，善于化解各类纠纷。要着力培养并塑造一支政治坚定、业务精通、作风过硬，善于做群众工作，具有深厚的协调、调解工作功底和观察问题、分析问题、解决问题能力的法官队伍，更好地投入到社会矛盾化解工作中去，并通过具体矛盾纠纷的化解工作扩大人民法院在政府、机关、事业单位的公信力和影响力，树立人民法院的司法权威。
　　（三）、对涉及政府、机关、事业单位的民事案，要尽可能通过诉前协调、诉中调解、执行和解等途径和办法去化解，突出人民法院执法办案的法律效果、社会效果和政治效果。对经过以上途径、办法消化不了确有难度，特别是存在复杂人为因素的案件，要积极主动向当地党委、人大、政府及主要领导进行汇报，争取他们的理解和支持。人民法院也可采用司法建议的形式，敦促被诉单位履行义务。对个别思想教育无效坚持非法干预人民法院审判和执行工作的党员和国家行政机关工作人员该移送纪检、监察机关的坚决移送纪检、监察机关处理，必要的时候，也可动用适当的司法强制措施。
　　（四）、上级法院要加大对政府、机关、事业单位涉诉案件的提审提执和指定交叉审执力度，减轻地方法院的审执压力，减少因审执政府、机关、事业单位涉诉案件所造成的不必要的地方摩擦。


西吉县人民法院 张尚?
2010年8月20日

对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于印发《关于出国（境）举办招商和办展等经贸活动的管理办法》的通知

1995年9月22日，对外贸易经济合作部

各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委（厅、局），各商会，各总公司，各驻外经济商务机构，各工贸公司：
根据《国务院办公厅关于对出国（境）招商活动加强管理的通知》，（国办发〔1995〕33号）的精神，我部制订了《关于出国（境）举办招商和办展等经贸活动的管理办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。凡以前颁布的有关出国举办招商引资活动和经贸展览会的规定与本管
理办法不一致的，一律按本管理办法执行。在执行过程中，有何问题，请及时报部。

附件：关于出国（境）举办招商和办展等经贸活动的管理办法

第一章 总 则
第一条 根据国务院关于对赴国（境）外举行招商和办展等经贸活动加强管理有关通知的要求，特制定本管理办法。
第二条 本办法旨在对出国（境）举办招商和办展等经贸活动加强管理，提高招商和办展等经贸活动的实际效益，克服不重实效、重复举办、铺张浪费和秩序混乱等现象。
第三条 本办法所指的招商活动包括在国（境）外举办的各类综合性和专业性的招商引资项目洽谈会、项目发布会、经济技术合作交流会、研讨会等以吸收外商投资为目的的有一定规模的经贸活动。本办法所指的办展活动包括在国（境）外举办经济建设成就展览会、商品或技术贸易展
览会和展销会、友好省市的经贸展览会、以推销我国商品为目的的经贸洽谈会和参加国际博览会、国际经济贸易展览会等一切以促进对外经济贸易为目的的有一定规模的活动。
第四条 对外贸易经济合作部（以下简称外经贸部）负责宏观管理和归口审批全国赴国（境）外举办的招商和办展活动。

第二章 主办和承办单位
第五条 外经贸部及其授权的单位主办全国性的赴国（境）外的招商活动。
各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府的对外经济贸易主管部门主办本地区的赴国（境）外的招商活动。
除上述单位外，其他单位不得组织赴国（境）外的招商活动。
第六条 外经贸部和中国国际贸易促进委员会（以下简称中国贸促会）主办赴国（境）外的全国性的综合或专业办展活动。
中国贸促会代表国家参加由巴黎国际展览局组织的世界博览会活动。中国贸促会（包括所属的中国国际展览公司）举办以向参展单位收取费用的商业性办展活动和组织参加国际博览会、国际经贸展览会，视同本条第五段所列企业对待。
各省、自治区、直辖市、计划单列市的对外经济贸易主管部门举办本地区的综合性的办展活动，也可联合或委托中国贸促会地方分会举办；亦可组织本地区的进出口公司和企业参加国际博览会、国际经贸展览会。
经过所在省、自治区平衡、外经贸部个案批准后，个别经济规模较大的市可主办本市的综合性办展活动。
全国性专业外贸进出口总公司（包括工贸总公司）以及各进出口商会、中国外商投资企业协会，经外经贸部授权后可主办赴国（境）外的、本系统、本行业范围内的专业性办展活动，或组织本系统、本行业的进出口公司和企业参加与其专业有关的国际博览会、国际经贸展览会；但不得
组织招商活动和主办综合性展览。
除上述外，其他单位不得主办赴国（境）外办展活动。
第七条 主办单位的主要职责是根据外经贸发展战略需要，结合本地区、本单位业务实际，制定并负责向外经贸部申报出国（境）招商活动和办展活动计划，选定招商项目、展览商品和参加活动的企业、审核招商或办展承办方案、监督检查招商或办展活动的效果。
第八条 招商活动的承办单位必须是信誉好、有招商能力和组织能力的外经贸企业。承办单位须经主办省市外经贸主管部门推荐，外经贸部进行资格审查。每个省市可选定1－2家承办单位。中国外商投资企业协会可以承办由外经贸部主办的招商活动。
办展活动的承办单位应是具有外经贸部授予的对外展览权并已有办理此类活动的经验、信誉好的企业。国家部（委）所属外贸（工贸）总公司可提出一家子公司、各省市外经贸主管部门可提出1、2家符合上述条件的省级外贸企业或广告、展览公司报外经贸部进行资格审定后作为承办
单位。
第九条 承办单位的主要职责是根据主办单位的要求，具体办理布置展场、运送展品、安全保卫、广告宣传、现场活动、安排人员食宿交通、办理出国手续、收取费用等工作。
第十条 企业性质的主办单位可以承办自己主办的招商或办展活动。
第十一条 国（境）外机构、企业或个人不得在中国国内招揽和组织企业或个人赴国（境）外举办或参加招商和办展活动。

第三章 审批程序和申报文件
第十二条 凡赴国（境）外举办招商和办展活动，须经外经贸部审查并批准。其中，参加国外举办的国际博览会、专业展览会的申请报告送中国贸促会，由中国贸促会汇总协调后报外经贸部审批。
第十三条 赴国外招商和办展活动，原则上每年集中审批2次。
审批采取预审和终审形式。预审对主办单位开展前期准备工作的审批，终审是按照审批条件，视准备工作情况予以许可的审批。
第十四条 各主办单位在每年四月底和九月底以前将下年度出国（境）招商和办展申请报告直接报送外经贸部。外经贸部负责统一征求驻外使领馆意见。经研究后，于每年7月底和12月底之前将预审通知书批复给各主办单位。
各主办单位凭预审通知书进行招展或征集招商项目等准备工作，并于举办日期3个月以前将终审所需材料（见第二十条）报外经贸部审批。外经贸部在报送材料收到之日起1个月内决定是否给予正式批复。主办单位凭外经贸部正式批复文件方可办理出国（境）有关手续。
第十五条 鼓励企业参加与本行业有关的国际博览会和国际专业展览会。参加国际博览会、国际专业展览会由各主办单位征求我驻外使领馆的意见后，于每年4月底和10月底以前将下年度参展申请报告送中国贸促会汇总平衡，同时抄报外经贸部，中国贸促会于5月底和11月底之前
将汇总平衡意见报送外经贸部。外经贸部于7月底和12月底之前将预审通知书批复各主办单位，并抄送中国贸促会。终审工作按第十四条第二款规定进行。
第十六条 中国贸促会举办的我国经济贸易成就综合展览会和参加由巴黎国际展览局组织的世界博览会等活动计划，报外经贸部审核、外交部会签后，报请国务院批准。
第十七条 赴国（境）外举办招商活动（不包括各地组织的15人以下的小规模出访活动）每个省、市每年不超过1次，举办综合性展览每年一般不超过2次。
第十八条 参加展览会的单位必须是有外经贸经营权的各类外贸企业、生产企业和外商投资企业；供货、协作单位的人员可以作为参展单位的邀请人员参加展览会；参展人员应是主管业务领导和懂外语的业务人员。省、部级干部如确需出国（境）参加招商和办展活动，应按规定报请国
务院批准。
办展活动的团组人数每个摊位不超过两人，招商洽谈会的团组人数根据所报项目情况及所赴国别情况而定。不得安排与经贸工作无关的人员参加招商或办展活动。不得安排非工作需要的绕道、顺访以及专项旅游。
在外时间按实际活动天数前后最长各加4天计算，不得延长。
第十九条 招商和办展活动的申请报告应包括以下主要内容：
主办单位、承办单位、活动宗旨、名称、地点、规模、时间、内容、可行性方案、经费预算、参展人数、在外停留天数、出访路线等。
第二十条 终审所需材料如下：
参加招商和办展活动的单位名称及人员名单（注明职务）、展品大类清册、经费收支、国（境）外协办单位情况（背景材料、资信情况、展览服务能力或招商能力）等。
参加国际博览会、经贸展览会的活动计划，还应附有驻外使领馆意见。
举办招商洽谈活动所需报送的材料，还应包括洽谈项目的目录以及国家或地方行业主管部门的审批意见等文件。各主办单位对外洽谈的项目应是经过外经贸部最终平衡审定的。
第二十一条 中国贸促会对参加国际博览会、经济贸易展览会的汇总平衡意见应定期报外经贸部。内容包括：申报单位总名单，汇总平衡的意见等。
第二十二条 主办单位在得到外经贸部正式批复文件后方能开展对外的实质性工作。未经批准不得对外发布招商和办展信息、承诺或签定协议。活动计划一经正式批准，应严格执行，不得任意更改。如需要改变，须报外经贸部批准。

第四章 检查与监督
第二十三条 各主办单位在招商和办展活动结束后的1个月内，将总结报告报送外经贸部。招商活动中达成的合作意向项目，主办单位要定期检查，促进项目进展，并在半年后向外经贸部报送1次项目落实情况。以上两项材料将作为审批下次活动的参考。
外经贸部每年向国务院报告1次本年度赴国（境）外招商和办展活动举办情况及下年度的审批情况。
第二十四条 主办单位应根据自己的组织能力拟定活动计划，不得举办超出自身组织能力的大型招商和办展经贸活动。严禁买卖或变相买卖招商和办展的批准文件。
第二十五条 招商引资及经贸合作项目，要符合国家产业政策和吸收外资导向。国内配套条件应基本落实。涉及国家行业主管部门归口管理的项目和实行配额许可证管理项目，在立项前应征得国家主管部门同意后，方可对外洽谈。
第二十六条 举行办展活动应严格把好展品质量关，严禁假冒伪劣商品混入展览会。各参展、办展单位必须携带丰富的展品参展，充分利用出展机会扩大宣传和扩大贸易，要根据企业情况，尽量选择高技术含量、高附加值展品参展。参展展品要符合当地市场销售特点和规定。
第二十七条 在国（境）外举办招商和办展活动应遵守当地的有关规定。除当地法律允许外，原则上不举办展销会，不在展览会上销售展样品。严禁个人携带展样品私卖私分。在外期间，要贯彻节约办事原则，不得以任何形式搞铺张浪费。
第二十八条 主办单位要根据国家有关保密规定，做好资料、图片、展品、模型的审查工作，严防泄密。
第二十九条 各驻外使、领馆对出国（境）的招商和办展活动，要进行指导并监督检查，对每项活动要作出鉴定报外经贸部。
第三十条 各级外事部门凭外经贸部正式批准文件办理出国（境）人员护照和签证手续。
第三十一条 各级外经贸部门、商检部门凭外经贸部正式批准文件，核发展览品出口许可证及其它有关单证。
第三十二条 各地海关凭外经贸部正式批准文件和展览品出口许可证，对展览品实行监管放行。
第三十三条 各地外汇管理部门按有关规定加强对赴国外招商和办展活动用汇的审核和办理展品的外汇核销手续。
第三十四条 各级财政部门和审计机关要加强对招商和办展活动的财务管理和审计，严格执行财经纪律。

第五章 罚 则
第三十五条 有违反本办法者，要追究主办单位、承办单位领导及主要办事人员的责任，由活动主办单位的上级部门按照中央纪委、国务院有关规定严肃处理，并将结果报外经贸部。外经贸部将根据情节轻重予以通报批评、停止该次活动、临时停止或取消主办单位、承办单位出国（境
）招商或办展活动资格的处理。触犯法律的，依法追究法律责任。

第六章 附 则
第三十六条 举办具有招商和办展两项内容的经贸活动，按上述有关条款分别审核后批复。
第三十七条 赴香港、澳门举办招商和办展等经贸活动，按《关于赴港澳地区举办经贸活动的审批管理办法》（〔1993〕外经贸政发第406号）文件办理。
第三十八条 本办法由外经贸部负责解释。
第三十九条 本办法自发文之日起施行，过去颁布的有关规定与本办法不一致的，一律按本办法执行。