NEW CONCEPTION OF CIVIL DIFFERENTIAL JURISDICTION
YU maoyu
Northwest University of Political Science and Law,xi’an shaanxi,710063

［Abstract］Differential jursidiction is a system which determines the court of original jursidiction vertically.Because of the the imperfection of present law,disorder of differential jursidiction has appeared in judicial practice.The radical question to determine differential jurisdiction is to establish a determining criterion.I hold that we can establish the “subject matter amount criterion” to replace the traditional “tri-compound criterion” which determines the differential jurisdiction according to the nature,complexity and effection of a case.At the same time,we should modify some relevant system.
［Key words］jurisdiction;differential jurisdiction;determining criterion

级别管辖制度的新思考
余 茂 玉*

【摘 要】级别管辖制度是从纵向确定不同级别法院之间一审民事案件管辖权限的制度。由于现有法律的不完善，级别管辖无序的现象凸显于司法实践之中。级别管辖制度的最核心问题是划分标准的确定性问题，解决此问题需以“争议标的额为首要标准”代替传统的案件性质、繁简程度和影响范围相结合的“三结合标准”，同时还要完善一些相关制度。
【关键词】管辖；级别管辖；划分标准

级别管辖制度的特点就是从人民法院系统的纵向方面来确定上下级法院之间对第一审民事案件的分工和权限，它不涉及人民法院系统内部的横向管辖权限与分工的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）通过第18、19、20、21条的规定确立了我国级别管辖的原则：民事一审案件原则上由基层人民法院管辖；中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件；高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件；最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。另外关于级别管辖，最高人民法院发布的司法解释也进行了规定。但我国很多地方的法院还不同程度地存在着违反法律和司法解释中关于级别管辖的规定而受理案件的现象，这造成了司法实践中管辖上的无序和混乱，对司法公正的实现和当事人权利的维护产生了负面影响，并滋生了地方保护主义等现象。导致级别管辖无序现象的原因是多方面的和复杂的，但其中关于级别管辖的法律规定不完善即是其主要原因。下面将对我国级别管辖制度的现状作如下分析，并提出完善该制度的建议。
一、我国级别管辖制度的现状
级别管辖制度的最核心问题即为级别管辖权的划分标准的确定性问题。我国并未以世界通行的争议标的额作为确定级别管辖的标准，而是顺应我国的传统作法，实行的是案件性质、繁简程度和影响范围三结合的“三结合标准”。随着时间的推移和司法实践的发展，该标准在实施的过程中暴露出了诸多问题。
第一，我国各级别法院都享有民事案件的一审审判权，确定级别管辖的标准不确定。我国民事诉讼实行的是四级两审终审制，四级法院均享有一审案件的管辖权，而在大多数国家，对双方当事人争议的金额或者价额在一定限度以下，诉讼主体无特殊性，属于一般的财产关系和人身关系的纠纷，原则上均由级别较低的法院管辖，如英国、德国、日本等，反之，分别由较高级法院管辖。〔1〕 中级以上人民法院如果“认为”某个案件“有重大影响”，就可行使一审管辖权。这种“认为有重大影响”，又应该有个“标准”，而作为标准应该是确定的，而不应当出现标准本身也需要以一定标准来加以确定，否则就没有止境了，标准不成之为标准了。正是因为三结合标准的不确定，一些地方的法院随意抬高一审案件审理级别，从而给较高级别的法院带来了较重的审判任务，尤其是高级人民法院一审案件的增多，导致最高人民法院二审负担较重。这与最高法院作为最高审判机关“指导监督、统一司法”的主要任务是不协调的。针对高级法院一审案件过多的现象，最高法院发布了[1999]11号《关于各高级人民法院受理第一审民事、经济纠纷案件问题的通知》，通知对各高级人民法院每年受理第一审民事案件有了定额的要求，超过定额需要受理的，受理前须报最高法院批准，为此各省高级法院就规定了一审民事案件受理的数量限制，如：海南省高院每年的总数不得超过8件；青海、甘肃和内蒙古高院每年的总数不得超过5件。这种限制反过来也说明了“三结合标准”本身的不确定性，因为在一个高级法院管辖区域内不可能正好只有限定数额的“复杂、影响大”的案件，由于该标准的不确定和它的主观随意性，最高法院不堪重负，而不得不加以定额限制。另外，尽管立法规定最高法院享有民事案件的一审管辖权，但实际上并没有真正行使过。
第二，民诉法第39条关于管辖权转移的规定为规避管辖提供了机会。〔2〕 理论界一般把管辖权的转移分为上调性转移和下放性转移。这里所说的“规避管辖”主要指的是下放性转移。所谓下放性转移指的是上级法院经审查认为由其下级法院审理更为合适，可决定将案件交给下级法院审理。这种形式的管辖权存在以下问题：一是容易出现损害当事人利益的现象。如：上级法院可能基于某种目的而欲将终审权留于己手，在这里出现的较多的就是地方保护和司法腐败。二是下级法院在审理“交办”案件时，可能成为“傀儡”。因为上级法院在交办案件时往往都已经“定调”了，而且终审权在上级法院之手，下级法院不得不考虑改判的风险。这样下放性转移着实存在着较多不合理的因素，应该予以删除。三是可能出现上级人民法院将案件下放给下级人民法院审理，该下级人民法院再将案件交给其下级人民法院审理的情况。这种情况的出现将极大的损害当事人的利益，为此最高法院以法复（1996）5号《关于案件级别管辖几个问题的批复》作出了同一案件不得连续两次下放性转移的规定。上调性转移指的是案件管辖权由下级法院转移给上级法院，主要是指在出现了一些情况而使得案件由低级别法院审理不合适时可上调至高一级别法院管辖。司法实践中，上调性转移在一定程度上减少了地方保护主义、行政权力等各方面的干扰。
第三，司法实践中，最高法院较早时间就开始指导各地法院开始探索“争议标的额标准”，但各地标准极其不统一，同时具体实施中还存在一些突出的问题，理论界也不乏对该标准的探讨。〔3〕 最高法院1992年《关于适用若干问题的意见》，就规定各高院可以“从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。”依据该司法解释，针对级别管辖实践中存在的问题，各高级法院纷纷将争议标的额作为唯一标准或者主要标准，对辖区内民事、经济纠纷案件的级别管辖作了划分。但是这些规定还存在着如下问题：
1、各高级法院的规定富有“个性化”。有的将当事人的身份地位和行政级别作为划分级别管辖的依据，如青海省规定“副省级以上干部的离婚案件”由中级人民法院管辖，这在各地规定中是独一无二的，但这显然违反法律面前人人平等原则。还有的允许基层法院自行确定其受理标准，如西藏自治区高院规定：“设有人民法庭的基层人民法院可依据本通知（关于级别管辖划分依据的通知）自行规定争议金额的受理限额”，这似乎将人民法庭当成一个审级来看待了，而这与我国法院组织法是不相符的。
2、各高级法院规定的争议标的额界限极为不一致，而且即使在各自辖区内也存在着较大差别。具体表现在如下几个方面：（1）有的将经济、民事案件区分开，有的则合在一起加以规定，如江苏、安徽、山东、青海等地就对经济案件和民事案件适用不同的划分标准，而广东、重庆、甘肃、贵州等地就二类案件适用同一标准，相比较而言，后者的规定更为合理。（2）各地受理一审案件的限额存有较大差别，包括不同省份法院之间的比较和同一省内的法院之间。前者存在的较为突出，如基层法院受理的最高限额，高的达600万元，低的则只有20万元，这不仅是因为经济发展水平差异所致，更是因为观念差异带来的。对于后者也是普遍存在着的，很多省份就直接规定某某法院适用何种标准，如甘肃、内蒙古、江苏、山西等地就分别规定了各中级法院受理案件的不同标准。
3、各级人民法院的规定中虽然都以争议标的额作为划分级别管辖的标准，但均未对标的额的计算方法作出规定，因而仍然留下了一些不确定因素，如当本诉与反诉标的物完全重合时，其金额是否应当重复计算就不明确。有的地方标准本身甚至还可以浮动。如广东省规定“高于标准50%以内的案件，经中级法院批准，基层法院可以作为第一审案件受理；高于所定标准50%以上的案件，中级法院不得交由基层法院作第一审案件受理”，这样中级法院就享有了在标准50%范围内的决定权，那么这是否可以理解为，中级法院也享有了最高人民法院依法赋予高级法院的制定级别管辖标准的权力，很显然这是不可能的也是不合法的。
4、由于关于标的额的计算标准未能规范，容易出现“挖”此漏洞规避管辖谋取非法利益的现象。如在起诉之时故意降低或提高标的额以达到降低或提高管辖法院级别的目的，有的地方法院或其法官甚至还与一方当事人“合作”为此行为。依据前述《关于案件级别管辖几个问题的批复》中规定：“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金额，致使诉讼标的金额超过受讼法院级别管辖权限的，一般不再变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。这实际上助长了这种现象的大量出现，为这种现象提供了依据，尽管该规定排除了故意规避级别管辖的情况，但稍有理智的人都知道，这是很难“除外”的，因为我们无法回答“何谓故意规避？由谁来认定？由什么程序来纠正？等等”。同时这种规定也过于狭窄，实践中还有在案件受理后故意降低诉讼请求，以致未达受讼法院级别管辖权限，这时如何处理面临着无依据的境地，是“生米熟饭”还是“下放审理”，不得而知！
　　第四，案件的受理违反级别管辖规定的，缺乏严格的管辖权异议程序。当事人如何提出级别管辖异议，有没有期间限制，有没有法定的程序保障？这些问题在现行法律中是很难得到回答的。事实上，人民法院受理案件符合地域管辖的规定，并不必然表明符合级别管辖的规定。级别管辖是一种法定管辖，当事人不能协议选择和变更，法院也不能随意管辖。在同一个高级人民法院审判辖区内，划分级别管辖的标准基本一致。然而，一些基层法院乃至中级法院，故意违反级别管辖而越权受理一审案件民事案件的情况经常发生。关于当事人对级别管辖提出的异议，目前只有一个不痛不痒的规定，最高法院给山东高院的法函（1995）95号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》规定：“当事人就级别管辖权提出管辖异议的，受诉法院应认真审查，确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况属实确有必要移送的，应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院”。受诉法院对级别管辖异议权不作裁定，只是“告知”，实际上等于剥夺了当事人通过正常诉讼程序维护自己利益的权利。
二、完善建议
基于我国级别管辖制度存在的以上问题，笔者提出如下修改建议：
第一，修改民诉法关于级别管辖的规定，只规定基层法院和中级法院享有民事案件一审管辖权。我国民诉法不应当规定各级法院均享有初审权，笔者认为，随着民事审判方式改革的推进，我们应该有理由相信我们的基层法院和中级法院的法官已经具备了审理各类一审民事案件的专业技能和职业道德水平，与其让高级法院审理大量一审案件而增加最高法院审判任务或削弱最高法院和高级法院其他职能，还不如将最高法院和高级法院从大量的审判任务中解脱出来，而那种仅靠对高级法院一审案件数量作定额限制的办法并不能从根本上解决问题。
第二，修改民诉法第39条的规定，取消下放性转移，只保留上调性转移部分。笔者认为上调性转移是必要的，因为一定程度上这可以解决司法实践中出现的一些特殊情况，同时可以弥补单一的“争议标的额标准”的机械性。尤其是“在审判实践中，管辖权转移的原因主要在于，案件虽属下级法院管辖范围，但案件影响较大，或者在执行政策法律时与有关部门争议很大，或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响”，〔4〕 这时就可以看出上调性转移所具有的诸多合理因素。在苏俄民事诉讼法典和日本民事诉讼法中就有类似的规定。根据《苏俄民事诉讼法典》第114条和第116条，上级法院有权从其下级法院调取任何民事案件，并由自己充当第一审法院进行审理的规定。《日本民事诉讼法》第3l条第2、3款则规定了简易法院裁量移送和必要移送，允许或者要求简易法院在一定情形下将其享有管辖权诉讼移送到所在地的地方法院，但却未规定地方法院可以将其管辖的诉讼移送给简易法院。由此可见，国外民事诉讼程序中虽有管辖权转移的规定，但均未规定下放性转移，加上“由上级法院审理下级法院管辖的是诉讼，大多数情况下都会对案件作出正确的处理，而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼则有可能违背司法的正义理念，损害当事人的利益”。〔5〕 因此，笔者主张应当取消弊端多多的下放性转移的规定，而仅保留上调性转移部分的规定。
第三，应当以“争议标的额”作为级别管辖划分的首要标准。国外民事诉讼管辖制度中也多是以争议标的额为首要标准。如：依据《法国司法组织法》和相关法律规定，1万法郎以上的动产案件，而对于小审法院，其原则上只能审理涉及民事债权争议和动产争议的、诉讼标的额在1万法郎以下的一审民事案件，其还享有诉讼请求额在3500法郎以下的民事案件的终审权。〔6〕 依据《德国法院组织法》的规定，初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件，如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等。凡法律未规定由初级法院管辖的案件，均由州法院管辖。〔7〕 日本法院法规定，在一审民事诉讼中，日本的简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件，超过90万日元的，则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件，地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼，争议标的额视为超过90万日元，由地方法院管辖。〔8〕
具体的划分标准应由最高人民法院根据现有的各高级人民法院制定的标准基础上，经过必要的调查研究，制定出符合我国国情并且允许选择的几种标准，各高级法院可根据当地情况自行选择一种，一经选择即具有司法解释的效力，不得随意变更，而依据前述最高法院（1995）95号函，各高级法院所制定的关于级别管辖划分的依据本身既不是法律规定也不是司法解释。当然在当前条件下应当制定一个不分经济、民事纠纷的统一的民事案件级别管辖划分标准。对于离婚案件等非财产案件，笔者认为，应认定其为零争议标的额或者仿照日本的规定拟制一个标的来确定其管辖法院，但如属于“上调性转移”情形则应另当别论。
第四，应当规定在举证期限内级别管辖可因法定情形的出现而进行变动。这里的法定情形应明确指明只能是“因当事人增加、变更诉讼请求或反诉引起诉讼标的额变化”的情形。我国法律中并没有关于此类变动的规定，仅有的司法解释也不能解决陆续出现的问题。当然，此类变动情形并非仅存在于我国，在国外民事诉讼中也是存在的，但这些国家均有相应的补救措施予以解决。如：《德国民事诉讼法》中就有事物管辖发生错误后的补救程序，该法第506条规定，“在反诉或诉的扩张中提出属于州法院管辖的请求或者依第256条第2款申请确定属于州法院管辖的法律关系时，如当事人一方在下次的本案言词辩论前就此点提出申请，初级法院应以裁定宣告管辖错误并移送于管辖法院。《日本民事诉讼法》也有类似于德国的规定，该法第355条对简易法院在出现反诉的情形之下，应当将案件移送至地方法院管辖进行了规定。笔者主张，在“当事人增加、变更诉讼请求或反诉”的情形下都可能引起诉讼标的额的变化，这种变化如导致不符合受讼法院级别管辖权限范围，则应当予以变动。对于增加或变更诉讼请求的情形，也应当及时变更级别管辖，这样能够使当事人借此规避级别管辖的想法难以实现，从而实现对双方当事人诉讼权利的平等保护。另外，笔者之所以主张在举证期限内进行级别管辖的变更，原因有二：一方面是因为依据现有的司法解释当事人增加、变更诉讼请求或反诉必须在举证期限届满前提出，而更为重要的一方面是因为在这时候案件还未进入实体审理的阶段，进行管辖变动不至于给当事人增加讼累，也会使司法资源的耗费降到最小限度。
第五，应当确立级别管辖异议程序。对于民事诉讼的当事人来说，他们所期望的是案件由依照法律享有管辖权的法院去审理，无论提高审理案件法院的级别，还是降低它的级别，这都很难做到符合当事人的利益。一般而言，初审审理的法院级别越高，案件审理的公正性就越容易得到保障，但这同时可能增大当事人的讼累，当事人一方甚至双方都提起异议都不太令人感到奇怪的。如果本来应该由更高级别法院审理的初审案件却由较低级别法院审理了，这实际上就使当事人丧失了因不服一审裁判而由更高级别法院审理的机会。由此可以看出无论是提高还是降低初审法院级别都可能导致当事人提出管辖权异议。当事人提出级别管辖权异议，是一种行使诉讼权利的诉讼行为，对此在程序上如何处理，立法可以参照处理地域管辖权异议的程序。即一要赋予当事人（包括原告、被告和有独立请求权的第三人）提出级别管辖权异议的权利，二要赋予当事人在受诉法院裁定驳回其管辖权异议时的上诉权，上级法院对不服管辖权异议裁定的上诉案件可以作出相应的裁定予以维持或移送。这样才能从程序上充分保障当事人诉权的行使，才符合程序合理、程序规范化的要求。

*本文发表于《广西政法管理干部学院学报》（原名《广西法学》）2004年第3期。


新疆维吾尔自治区人大常


新疆维吾尔自治区人大常委会关于批准《乌鲁木齐市城市市容和环境卫生管理条例》的决定
新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会



（1999年1月23日自治区九届人大常委会第七次会议通过）


新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第七次会议经过审议，对《乌鲁木齐市城市市容环境卫生管理条例》作出如下修改：
一、将《乌鲁木齐市城市市容环境卫生管理条例》名称修改为《乌鲁木齐市城市市容和环境卫生管理条例》。
二、在《条例》第二十条第二款后补充“禁止随意焚烧垃圾”一句。
三、增加一款内容“在临街店面经营饮食服务活动的，应具备上下水或者其他环境卫生设施。严禁乱倒污水”。作为《条例》第二十七条第二款。
四、将《条例》第三十五条第二款“实行有偿使用的公共厕所应按规定收费”修改为“实行有偿使用的公共厕所应符合规定的标准，并按规定收费”。
会议决定批准这个《条例》。



1999年1月23日