为什么“口惠而实不至”？
———也谈国家赔偿法之不足
北京大学法学院教授 贺卫方
一
记得1994年国家赔偿法出台的时候，引来了全社会广泛的赞誉———这一下可好了，今后，国家机关的行为侵犯了公民的权利，也要承担赔偿的责任。这是多么令人高兴的事情啊！
然而，五六年的时间过去了。国家赔偿法的实施效果怎样呢？很遗憾，根据不少媒体的报道，在大多数情况下，受到冤屈的公民要获得应有的赔偿仍然是难乎其难的事情。一些因冤案而倾家荡产、妻离子散的个案，最后只能得到少得可怜的赔偿。不但不能弥合受害人原有的创伤，反而更是伤口上撒盐，杯水车薪般的赔偿让人在伤害之外又添加羞辱。
不仅如此，能够得到赔偿的还是极少数。更多的人还在为自己所受到的伤害而奔走呼号。近年来，因为在电视的法律栏目上露过几次面，在报章上发表了一些涉及司法公正的文章，我的邮箱里便经常有来自全国各地的诉冤信，甚至在办公室里也经常接待那些到北京上访的人士。他们的遭遇每每令我拍案而起。但是，一个无权无势的学者又能为他们做什么呢？
为什么，为什么初衷极好的立法竟然变成了画饼充饥的“样子货”？
二
从较浅的层面上说，我们固然可以认为这是由有关国家机关公职人员法律意识淡漠、缺少为人民服务的精神所致。但是，深一层看，所谓国家赔偿总涉及到国家与人民之间的关系。也就是说，不同的国家哲学观会对于由国家行为导致公民权利损害的结果的态度产生直接的影响。
在中国的传统社会，家国一体的政治哲学使得国家不过是家庭或家族的放大。皇帝并非现代意义上的一个政治官员，以皇权为核心的政府体系乃是民之父母。在这样的政治架构下，国与民之间的关系呈现出非常独特的形态。对待子民，国家（皇帝及其官吏）应当如父母，如保姆，教化他们，爱护他们，惩戒他们。作为子民，则自始便不具有与国家平等交涉的权利能力，甚至在道德方面也居于劣势。国家当然也可能在行使权力的时候出现错误，甚至陷入“邦无道”的状态。对此，我们的古典思想家们提出的方案趋向两极，通常要求君主要体察民情，对行为不当的官吏给予应有的惩罚；圣旨降下，恶官砍头，朝廷英明伟大，皇帝浩荡，万岁万万岁，哪里还有国家赔偿这一说！但是，如果问题到了十分严重的程度，思想家们便不是希望革命，便是建议逃走。孔子所谓“危邦不入，乱邦不居”是也。同样没有国家赔偿问题。
要之，国家赔偿要在特定的国家、公民关系下才可能出现。按照近代盛行的社会契约学说，国家是因为人们为解决没有国家时的困难而产生的。每个人将自己的一部分权利让渡给政府，为的是大家能够过上更有秩序和更自由的生活。政府的行为须受到作为民意体现的法律的约束，甚至民高于国。从法理上说，政府是受委托者，一旦它的行为造成对公民权利的伤害，则应当作出应有的赔偿。
三
当然，对国家哲学或对现代政府背后的理念的认知非一朝一夕之功。就今天我们面临的情况看，要尽可能有效地解决国家赔偿法“口惠而实不至”的问题，最有效的办法是建立能够独立地审查政府行为并独立地判处赔偿的机制。实际上，用不着另起炉灶，我们有现成的法院系统。现在的问题在于，各级法院不可能做到这一点。什么因素使得法院难以独立？很简单，法院在财政、人事等方面都严重地依赖各级政府。俗话说得好：“拿了人家的手短，吃了人家的嘴软。”你戴着我给你的乌纱，捧着我给你的饭碗，却吃里扒外，我政府有点过错，你不维护我的威信，反而判我赔偿，有你的好果子吃么？
司法机关本身的问题又怎么办？的确，目前司法机关给公民造成冤屈而不及时和合理地赔偿的情况也不少见。这种情况的改变涉及到整个司法制度的改革，例如，提高法官的选任标准以增进司法的公正，弱化现行管理制度中的行政化倾向以明确司法决策的责任与荣誉，理顺上下级法院机制以增强上诉审的纠错功能，加大裁判文书的说理成分以避免暗箱操作，等等，都将有利于司法公正的实现，减少司法冤屈。与此同时，如果我们真正赋予法院对政府行为的审查权力，法院将一方面独立地判断每一起纠纷，将正义送给每一个人，另一方面，法院也在行使这种权力的过程中提高自己的司法水平。摄影本报记者居扬