西藏自治区人民政府


西藏自治区水文管理办法

（2009年10月21日西藏自治区人民政府第18次常务会议审议通过 2009年11月16日西藏自治区人民政府令第94号公布 自2010年1月1日起施行）



第一章 总则

第一条 为了加强水文管理，规范水文工作，为开发、利用、节约、保护水资源和防灾减灾服务，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水文条例》等法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。

第二条 在自治区行政区域内从事水文站网规划与建设，水文监测与预报，水资源调查评价，水文监测资料汇交、保管与使用，水文设施与水文监测环境保护等活动，适用本办法。

第三条 水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业，应当纳入国民经济和社会发展规划，所需经费列入自治区人民政府财政预算。

地（市）、县（市、区）人民政府应当在资金等方面支持所在地水文机构的基础设施建设和运行。

第四条 自治区水行政主管部门主管全区的水文工作。其直属的水文机构（以下简称自治区水文机构）具体负责组织实施全区水文管理工作。

自治区水文机构派驻各地（市）的水文机构，在自治区水文机构的领导下，具体负责所在地的水文管理工作，同时接受所在地水行政主管部门的行业指导。

从事水文活动的其他单位，应当接受自治区水文机构的行业管理。

第五条 自治区水文机构及其派驻各地（市）的水文机构应当加强水文监测资料的整理汇编、保管、保密和水文数据库的归档工作，准确采集水文监测信息，并按规定及时报送上级主管部门及相关部门。

第六条 外国组织和个人在自治区行政区域内从事水文活动的，应当报国务院水行政主管部门批准，并遵守国家法律、法规及自治区有关规定。在跨国界河流上从事水文活动的，应当遵守中华人民共和国与相关国家缔结的条约、协定。

自治区水文机构应当加强跨国界河流的水文动态监测。重大情况由自治区水行政主管部门及时通报相关部门。

第七条 自治区鼓励和支持水文科学技术研究、推广和应用，培养水文科技人才，加强水文国际交流与合作。

第二章 规划与建设

第八条 自治区水行政主管部门应当根据国家水文事业发展规划、流域水文事业发展规划和自治区国民经济社会发展的需要，组织编制自治区水文事业发展规划，报自治区人民政府批准实施，并报国务院水行政主管部门备案。

自治区水行政主管部门根据水文事业发展规划组织水文机构编制水文专业规划，报自治区人民政府批准实施。

修改水文事业发展规划、水文专业规划，应当按照程序报原批准机关批准。

第九条 水文站网的建设应当根据自治区水文事业发展规划，按照固定资产投资项目建设程序组织实施。

为自治区水利、水电、调水等基础工程设施建设提供服务的水文站网的建设和运行管理经费，应当分别纳入工程建设概算和运行管理经费。

第十条 设立专用水文测站，不得与国家基本水文测站重复；确需设立专用水文测站的，应当报送自治区水文机构批准；属于流域管理机构审批的，报送流域管理机构批准。

设立专用水文测站，应当提交下列材料：

（一）申请书；

（二）项目立项批复；

（三）专用水文测站的设计报告；

（四）国家和自治区规定的其他材料。

第十一条 自治区水文机构对申请人提出设立专用水文测站的申请，应当根据下列不同情形分别作出处理：

（一）申请材料齐全、属于本机构受理的，应当予以受理；

（二）提交材料不完备或者申请书内容填注不明确的，应当在5个工作日内一次性告知申请人补正；

（三）不属于本机构受理的，应当在5个工作日内告知申请人向有受理权限的机构提出申请。

第十二条 自治区水文机构受理设立专用水文测站申请后，应当对申请材料进行全面审查，自受理申请之日起20日内作出批准或者不予批准决定。不予批准的，应当以书面形式通知申请人并说明理由；逾期未作出决定的，视为同意。

第十三条 专用水文测站开展监测工作应当具备以下条件：

（一）具有开展水文监测工作必要的场地和基础设施；

（二）具有必要的水文监测专用技术装备和计量器具；

（三）具有相应专业的技术人员。

专用水文测站的设立单位可以委托自治区水文机构代为建设和管理，所需经费由设立单位承担。

第十四条 在自治区行政区域内从事水文、水资源调查评价活动的，必须具备相应资质，并向自治区水行政主管部门备案后，方可在资质等级和规定的业务范围内从事水文、水资源调查评价活动。

第三章 监测预报与资料管理

第十五条 从事水文监测活动应当遵守国家制定的水文技术标准、规范和规程，保证水文监测资料的质量。

第十六条 自治区水文机构应当加强饮用水水源地、地下水、江河、湖泊和水库的水量、水质监测工作，建立健全水文监测应急机制，加快水文自动测报能力建设，完善测报手段，提高公共服务水平。

第十七条 自治区水文机构应当及时对收集的水文情报进行分析、预测，并按权限发布水文情报预报，为防汛抗旱调度、防灾减灾决策提供依据。

承担水文情报报汛任务的水工程管理单位，防汛期间应当及时向自治区水文机构报送水量调度运行信息。

第十八条 广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，应当按照国家的有关规定和自治区防汛抗旱的要求，无偿及时播发、刊登水文、水资源信息与预报，并标明发布机构名称和编制时间。

第十九条 自治区通信管理部门应当根据水文工作的需要，按照国家有关规定，提供通信保障，确保水文机构及时、准确地传递水文情报预报。

第二十条 自治区水文机构可以委托经水文专业培训考核合格的个人承担雨量、水位等水文监测项目。受委托的个人应当按照委托事项和要求从事水文监测工作。

第二十一条 县级以上人民政府水行政主管部门，应当根据国民经济和社会发展需要，组织具有水文、水资源调查评价资质的单位，对本行政区域内的水文、水资源进行调查评价。跨地（市）或者重大河流、湖泊的水资源调查评价成果应当提交自治区水行政主管部门审定，其他水资源调查评价成果由所在地水行政主管部门审定。

第二十二条 水文监测资料实行统一汇交制度。在自治区行政区域内从事地表水和地下水水文监测的单位，应当按照国家水文技术标准将水文监测资料整理汇编后按时、无偿向水文机构统一汇交。

水文监测资料按下列规定汇交：

（一）国家基本水文测站的当年监测资料，由地（市）水文机构整理汇编后，于次年3月15日前向自治区水文机构汇交；

（二）其他从事水文监测单位的当年水文监测资料，由监测单位整理汇编后，于次年5月15日前向所在地（市）水文机构或者自治区水文机构汇交。

第二十三条 水文监测资料实行共享制度。自治区水文机构应当及时对汇交的水文监测资料进行整理、审定，汇总纳入国家水文数据库，为公众查询和获得水文监测资料提供便利。

基本水文监测资料应当依法公开，但属于国家秘密的除外。

第二十四条 国家机关决策和防灾减灾、国防建设、公共安全、环境保护等公益事业需要使用水文监测资料和成果的，应当无偿提供。有偿使用水文监测资料和成果的，按照国家有关规定收取费用，并实行收支两条线管理。

水文机构为特定项目提供的水文监测资料，仅供使用单位用于该特定项目，未经水文机构同意，任何单位或者个人不得擅自转让、转借、出版或者用于其他经营性活动。

第二十五条 下列活动使用水文资料，应当经自治区水文机构审查：

（一）编制各类综合性规划、水资源开发利用规划；

（二）重点项目规划、建设以及水资源管理；

（三）水资源调查评价、论证和水环境影响评价、科学实验及研究；

（四）新建、改建、扩建取水和排水及防汛抗旱等工程；

（五）国家、自治区规定的其他活动。

第四章 水文设施与监测环境保护

第二十六条 国家基本水文测站应当保持长期稳定。确因重大工程设施建设需要搬迁的，国家重要水文测站应报国务院水行政主管部门直属水文机构批准；一般水文测站应报自治区水行政主管部门批准，所需费用由建设单位承担。

未经批准，任何单位和个人不得迁移国家基本水文测站。

第二十七条 水文测站所在地的县级人民政府应当根据国家和自治区的有关规定，划定水文测站站房、监测场地和监测设施建设以及专用道路用地，并依法办理土地使用手续。

第二十八条 水文监测设施用地、监测设施、通信设施受法律保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏，不得干扰水文监测活动。

第二十九条 县级人民政府应当根据国家有关规定保护水文监测环境，并按照下列标准划定水文监测环境保护范围，并在保护范围边界设立地面标志：

（一）水文测验河段的保护范围为：雅鲁藏布江、金沙江、怒江、澜沧江干流国家基本水文测站基本水尺断面上、下游各1000米，两岸历史最高洪水位以下；其他河流的水文测验断面上、下游各500米，两岸历史最高洪水位以下；

（二）水文观测、监测场地的保护范围为场地周边以外10米。

第三十条 禁止任何单位和个人在水文监测环境保护范围内从事下列活动：

（一）植树、种植高秆作物、堆放物料、修建建筑物、停靠船只；

（二）取土、挖沙、采石、采矿、爆破和倾倒废弃物；

（三）在监测断面取水、排污或者在过河设备、气象观测场、监测断面的上空架设线路；

（四）其他影响水文监测作业的活动。

第三十一条 水文监测人员在河道、道路、桥梁上进行水文监测作业时，应当依法设置警示标志，过往船只、车辆应当减速或者避让。

第五章 法律责任

第三十二条 违反本办法规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；有犯罪嫌疑的，移送司法机关处理：

（一）错报水文监测信息造成严重经济损失的；

（二）漏报、迟报水文监测信息的；

（三）擅自发布水文情报预报的；

（四）丢失、毁坏、伪造水文监测资料的；

（五）擅自转让、转借、出版水文监测资料或者用于其他经营性活动的；

（六）不依法履行职责的其他行为。

第三十三条 违反本办法规定，未经备案擅自从事水文、水资源调查评价活动的，责令限期备案；逾期不备案的，责令停止水文、水资源调查评价活动；情节严重的，可以处5000元以上20000元以下罚款。

第三十四条 违反本办法规定的其他行为，法律、法规已有处分、处罚规定的，依照其规定给予处分、处罚。

第六章 附则

第三十五条 本办法自2010年1月1日起施行。1998年8月21日发布的《西藏自治区水文管理办法》同时废止。


废除陪审员制度之我见

作者:王清镇


内容提要：陪审员制度作为我国一项基本是诉讼制度，体现了我国的民主政治。但是，在司法实践过程中，它却无法适应审判实践的需要，显现出了诸多弊端。在此，笔者从现行陪审员制度的弊端入手，阐述了废除陪审员制度的理论依据以及现实意义，以供同行参考。笔者赞成废除陪审员制度。
关键词：素质 宪法 废除 监督 民主

陪审员制度是指，国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判的一种基本的诉讼制度。《人民法院组织法》第十条第二款规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。” 散见于我国的三大诉讼法中，我们也可以看到有关人民陪审员制度的相关规定。陪审员制度作为我国民主政治的一个组成部分，其立法的初衷就在于，借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收个别人作为陪审员参加案件的审判工作，让陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。 但是，在司法实践中，陪审员制度却是名存实亡、形同虚设，在司法改革大潮中显得漏洞百出，格格不入。
一、现行陪审员制度在司法实践中存在的问题
1、有关陪审员制度的规定太过原则，缺乏实践操作性。在我国的《人民法院组织法》和三大诉讼中，均只原则性的规定了人民法院审理一审案件由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭，这就给予了法院充分的自主选择权，导致法院在审判实践中不愿请陪审员参加诉讼或只请陪审员参加一些事实清楚、争议不大、社会效果较小的案件，这就必然引起陪审员制度无法充分发挥其作用，使得陪审员制度落于形式化；
2、陪审员的素质偏低。在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权；
3、陪审员的职权不明。人民法院组织法赋予了陪审员与法官同等的权利，采取了一揽子包干的形式，未加以必要的区分。而在审判实践中，实行陪审员制度，陪审员往往由于自身业务水平的限制，无法对案件有一个独到的法理见解，主审法官要帮助陪审员了解案情，为其解说具体适用法律的原理，和陪审员进行协商，这对本来工作量就不小的主审法官来说，简直就是一个累赘，再加上普遍陪审员的素质不高，这就导致了法官对陪审员制度的一种排斥心理。为了应付审判实践的需要，也就出现了人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”的现象，陪审员只要在开庭时往审判台上一坐，开完庭后把名字在合议庭笔录上一签，就完成了自己的光荣使命，似有“陪审员无才才是德”的意味。而陪审员也乐个不干活白捡便宜的好差使。竟有人认为：“陪审员嘛，主要工作就是陪，是配角，不是主角，案件审理的责任在于主审人，管那么多干嘛？反正不干活，法院照样得给我发补贴，还顺便讨个好人缘呢！何乐而不为呢？”（《人民法院组织法》第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”）
二、如何解决现行陪审员制度中所存在的问题
第一种意见是，改革、完善我国的人民陪审员制度是必需的，但不能简单照搬国外的陪审制模式，应立足于我国国情，完善一系列的规章制度，坚持以司法公正、司法民主、司法监督为指导原则对现行陪审员制度进行改革与完善：首先，从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，激发陪审员的工作积极性，从而改变陪审员是廉价劳动力的现状，这也是对陪审员的劳动的肯定和尊重；其次，要从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质；再次，要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障陪审员在陪审过程中真实发挥作用； 最后，还要加强陪审员制度的权责意识，注重对陪审员的政治思想教育，陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利，其在行使权利的过程中就应视为一名法院的工作人员。因此，适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制，也都应适用在人民陪审员的身上。
第二种意见是，废除陪审员制度。看了第一种意见后，笔者不禁要问：“改革和完善陪审员制度，需要成本吗？答案当然是肯定的。如果我们要真正地发挥陪审员的作用，改革和完善陪审员制度就势在必行。那么，我们就要从人民陪审员的待遇、素质的提高、业务的培训和监督等方面来全面地投入成本，来造就一支符合我们所需要的人民陪审员制度，这成本应该是不低的。那笔者又要问了：“为什么我们不把这些成本花在法官身上，造就一支法官的精英队伍出来，先行彻底地消灭司法腐败这个名词呢？” 持否定意见的人就要开腔了：“陪审员制度实际上是法庭内的分权，是对审判工作实行社会监督的一项民主制度，是不能将陪审员与法官等同起来的。” 笔者认为，在我国的诉讼监督体系里，有检察院的监督、人大的监督、党的监督、政府的监督、法院内部纪检的监督、当事人的监督、新闻舆论的监督和群众的监督，已经够多够密了，没有必要再增加一个陪审员的监督来平添法院的工作量，这似有点多此一举、劳民伤财的意味了。而且，完善陪审员制度，其在司法实践中运用的实质性作用有多大，是否真的能为人民参与审判，对法官滥用权力起到必要抗衡和制约作用，确保司法民主、保障司法公正以及对司法的监督、制约？这都是无从考证的。因为，所有法官可能犯的错误，在人民陪审员的身上都是可能发生的。虽然，英美法系的陪审团制度在其国家的司法体系中的作用不可估量，但那是在英美，不是在我国。我国的国情与英美国家是不一样的，而且是很大的不一样。在此，笔者要提醒大家的一点是：在谈论陪审员制度的时候，切记不要对陪审员制度在司法实践中所出现的弊端先入为主的定性思维，认为解决的办法就是改革和完善陪审员制度。而是要从这个圈子里跳出来，从如何把我们的司法体制这个大局的改革完善出发，认清陪审员制度在我国司法体制中的利弊关系，考虑大局，该废除就废除。
面对着我国加入WTO，我国的司法审判制度面临着与世界的接轨的挑战，人民陪审制度的改革也是其中之一。但接轨的意思，并不是要我们的司法审判制度也学外国一样，才叫接轨。我们所需要的是符合中国国情的司法诉讼体制，不要因为英美有了个陪审团制度，我们就要有个有中国特色的陪审员制度。不错，陪审制度在英美国家的司法体系中虽然占据了较为重要的地位，起到了较为积极的作用。但这并不意味着陪审制度在我国也是行得通的。所谓大胆改革，就是要大胆，虽然我国现行司法体系中存在着陪审制度，但该陪审制度存在着很多弊端，简直就是一个空壳。这不仅浪费了诉讼资源，更让群众产生了法院只会搞形式工作而不注重实质工作的错觉。
笔者认为，陪审员制度应该废除。
三、废除陪审员制度的理论依据
1、从我国陪审员制度的发展渊源来看，1951年，我国颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中规定：“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权。并提出人民陪审员按选举原则产生。”在这之后，1954年人民法院组织法又用了三个条款对人民陪审员的产生、权利、职责以及经济保障作了明确的规定。就当时特定的历史时期，即1949年，中国共产党发动并依靠群众的力量推倒了三座大山，建立了新中国。革命的胜利，让共产党更深刻地体会到人民群众的无穷力量以及紧靠人民的重要性。因此，列宁也曾讲过，人民陪审制是公民参与国家管理的重要途径。在此，笔者大胆的揣测，在当时，我国将人民陪审员制度予以明确地立法，一方面当然是借鉴欧洲大陆和苏联东欧的司法实践经验，另一方面则可能是共产党在执政初期，为了进一步巩固政权、团结人民、共同抵御外敌而采取的一项措施，这其中或许包含了一点政治的成分在内。从事实上讲，当时的一些文章也告诉我们，普通公民参与审理案件让他们有了当家做主的感觉。50年代成了人民陪审员制度发展的黄金时期，可到了后来，特别是文化大革命时期，人民陪审制便成为发动群众、积极参与阶级斗争的一种有效的工具。 如今，中国跨入了21世纪，共产党成了不倒的长城，中国人民万众一心昂首世界前列，我国的各方面机制得到了完善，人民民主得到了贯彻，法制建设进程不断前进，人民是我们的主人翁，一切都是人民的。在这种大环境下，我们应该大胆地将不顺应我国司法体制改革需要的人民陪审员制度给废除掉，而不是成天叫吼着要改革，要完善。花上10000块钱去修一辆坏得只剩两个轮子的摩托车，这不值得。
2、陪审员制度不符合宪法本意。在我国宪法的制定和修改的历程上，人民陪审员制度也随之历经4次浮沉。1954年《宪法》使陪审员制度成了司法的一项基本原则，这一规定在1975年《宪法》中被废除了，又被1978年《宪法》恢复，到了1982年，我国现行《宪法》又将这一规定废除了。 有的学者认为，这只是几次非常平常的立法活动，并不影响《人民法院组织法》和三大诉讼法将人民陪审员制度加以规定的法律效力。对此看法，笔者并不赞同。众所周知，《宪法》是我国的根本大法，是我国制定一切法律所不能抵触的，是人民的最高行为准则，其效力是最高的，其修改程序也是最严格的。《宪法》第六十二条 规定了由全国人民代表大会行使修改宪法的职权。现行《宪法》将陪审员制度重新废除，这并不是无冤无故的废除，它体现的是国家统治阶级的意志，是中国人民的呼声。因此，现行法律对陪审员制度的规定，是与宪法本意相背离的。
3、陪审员制度的任用资格不合法。1983年9月2日新修订的《人民法院组织法》第三十四条第二款规定：“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。”新《法官法》第九条也规定：“担任法官必须有良好的政治、业务素质和良好的品行；高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年……。” 正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法官的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，在法制社会中，法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。由此可见，法官的知识结构具有显见的综合立体性特点。而《人民法院组织法》第三十八条却规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”从本条规定可以看出，对于人民陪审员的选任几乎没有限制，既不要求人民陪审员需具备法律专业知识，也不要求人民陪审员需具备一定的学历，却赋予了人民陪审员与审判员同等的权利和地位。这显然是不合法的，不符合法律对法官职业人员的要求的。
4、陪审员制度不符合审判实践的需要。我国的司法活动，属于根据法律规范进行裁判的理性化司法，而非凭借常识与现实合理性处理案件的经验型司法。有的人提出提高陪审员的综合素质，对其进行法律培训等措施，然而，这种短期培训却是无法让人民陪审员掌握必要的法律知识奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。
四、废除陪审员制度后在司法实践中的现实意义
综上所述，陪审员制度应予废除，这对我国的司法诉讼体制具有着非常积极地意义。首先，我国《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉 ”没有了陪审员制度，这无疑避免了法官独立行使审判权受到人民陪审员干涉的风险，更杜绝了人民陪审员利用“审判权”影响司法独立的可能性，有利于保障司法独立 ；其次，陪审员制度的废除，提高了合议庭组成人员的素质，避免了人民陪审员被个别审判员错误引导发表错误意见影响司法公正的可能性，更避免了人民陪审员因错综复杂的社会关系而刻意地参与“人情案”、“关系案”的审判，有利于促进司法公正；最后，陪审员制度的废除，使得法官们不必再将精力花费在对人民陪审员介绍案情简介、提供适用法律、分析法理上，减轻了法官的工作量，使其专注于案件，有利于提高诉讼效率。当然，陪审员制度的废除的意义不仅于此，还包括有利于维护法制的权威、保守审判机密等等，在此，笔者就不一一列出了。
在当代中国，随着我国法制进程的前进，法律体系越来越庞大，法律规则也越来越趋向精细，没有受过法律专业训练的人是难以操纵诉讼机制的,那是对我国人民赋予的审判权的践踏。